业务流程再造(business process reengineering，BPR)是在过度分工的时代背景下出现的逆向管理思潮。它是一种改进哲理，即通过重新设计组织经营的流程，以使其增值内容最大化，其他方面的内容最小化，从而获得较大的绩效改善。其实质是流程价值链的优化，而非仅仅是效率的提高，该理论自20世纪90年代提出以来获得了极大的发展，并已广泛运用于工商企业中。几乎与此同时，西方政府也正经历着一场公共管理的革命。这场革命是政府对技术、政治、全球化、公民需求和偏好等各个领域发生的巨大变化的反应，也意味着整个社会由以生产者为中心向以顾客为中心的彻底转变。应运而生的新公共管理理论(new public management，NPM)主张政府与公民的关系本质上是与市场类似的经济性关系，因此工商企业行之有效的新技术和相关管理理念(包括企业家精神)大都可以运用到政府中来。流程再造理论就是这样被运用于公共管理领域，特别是结合信息技术的应用，被运用于电子政府的构建中。

本文旨在对电子服务流程再造的现实背景、必要性、可能性和基本的管理学研究框架进行概要性的分析。第一部分是给出电子服务“一站式”服务的基本模式；第二部分分析了电子服务前、后台流程再造的必要性，以及电子服务的政治、法律性对再造可能性的影响；第三部分在电子服务流程再造定义的基础上，分析了电子服务流程再造面向顾客的后台服务集成、电子服务的工作流管理和顾客群划分三方面的基本框架；最后部分给出全文的总结。

1 电子服务的概念与模式

电子政府是一个随时、随地、为任何人服务的政府组织形式。电子服务是电子政府公众服务的简称，指政府使用基于网络的交互模式为公民提供服务，即利用信息技术对传统政府服务方式和内容的改造和创新，以获得对顾客服务的反应速度、效率和准确性等方面的实质性提升。电子服务是电子政府的核心，与传统的公众服务模式相比，电子服务模式同样在追求效率，但关注的焦点从供给面转向了需求面，即从以政府为中心转向以公众为中心，这时电子服务的管理理论基础也从传统的职能分工科学管理思想，转向功能集合的过程再造理论，因此它具有了更高的顾客满意度、更大的服务灵活性和更个性化、人性化的界面。根据政府与公民的不同交互状态，电子服务的形式一般可分为基本信息服务、信息交流和电子事务处理三个层次①。本文所指的电子服务主要是指事务处理层次的电子化公众服务。

电子服务的基本模式是单窗口、前一后台集成处理模式，又称一站式服务(one—stop service)模式。即电子政府被分为前后(front．office)和后台(back—office)两个部分，前台是一个虚拟的、统一对外的服务窗口，它能够超越职能完成集成式的服务。公民只需一次性地向其提出服务请求和必要信息，由其接受后协调政府内部相关环节的处理工作并提供最终服务结果。后台是各个实际的服务流程运作环节，由职能部门内或各职能部门间的相关执行机构和人员组成，负责具体的服务执行。通过这种模式安排，公民在接受电子服务时只需与前台接触就能获得所需的全部服务，这样公民就与政府后台完全隔离开来。该模式体现了电子服务事务在电子政府内部的集成化、屏蔽化处理特性④。从传统服务
模式向电子服务模式的转换如图1所示。图中职能环节，后台环节为一个具体服务项目流程中涉及到的各个环节，单向箭头表现了该业务流程的方向。加粗部分的变换表现了价值导向与中心的转移。虚箭头表示对公民来说是屏蔽的部分。

2电子服务流程再造的必要性和可能性

就概念而言，电子服务流程再造是电子政府根据公民对电子服务的实际需要和信息技术的应用要求，结合公共服务领域的实际特点，对政府公众服务部门按照总体服务流程优化的原则进行组织结构和业务流程的重新设计，以达到更高层次的顾客满意度、更大的服务灵活性和更具个性化和人性化的服务效果，并同时获得政府公众服务提供能力在速度、效率和准确性等方面的实质性提升。电子服务的流程再造存在其必要性和可能性。

2．1 电子服务流程再造的必要性

分析电子服务的基本模式，针对传统服务模式存在的接口多头、价值内趋、组织边界僵化等弊端，电子服务模式从组织结构方面解决了公众接口多头问题，在观念上部分纠正了价值导向内趋倾向；对于内部职能组织边界僵化及其带来的效率低下等问题，则存在两种解决方案怛1。一种是在不改变现有后台环节组织结构设计的前提下，由前台承担电子政府内部具体处理流程的安排和监督，通过多任务统一调度来弥补组织设计等方面的非顾客导向缺陷，保证内部效率。其优点是无需进行大量的信息技术投入和剧烈的组织变革即可达到，简单易行；缺点是相应的服务项目较为有限且不易创新，并需要很强的前台调度、协调与管理能力支撑，否则理想的效率提升、务优化等效果将较难达到。一般说来，该
种方式可作为政府电子服务建设的起点。

另一种是根据电子服务流程的新特点、新要求对政府相关业务流程进行重组，对后台组织结构加以再造，依赖组织设计导向的改变来建立内部效率和增加流程价值，从政府后台内部真正解决组织边界僵化问题。这时前台只负责服务信息的接收、对顾客需求信息的识别、对顾客的辅导，以及服务结果的传出等界面工作。与上一种方式相反，这种方式的优点是服务项目灵活多样并可不断创新，服务的效率和效益获得质的提升，但需要进行大量的信息技术投入③和较为剧烈的组织变革才可达到，存在一定的实施风险。这就是电子服务的流程再造。因此，但就电子政府的顾客导向要义来说，反复的流程再造是必要的。

2．2 电子服务流程再造的可能性

电子服务是公共服务的新层次，是电子政府的职责。但政府部门一些非经济性的固有因素对流程再造会有影响。这些因素主要集中在政治、法律等方面∞。如，第一，公共管理的垄断性。尽管新公共管理在引进竞争、打破垄断，但并不是所有的公共管理事务都能够市场化的，而且不能市场化的领域甚至可能是非常重要，在流程再造中无法绕过的。

第二，公共管理的产出难以度量。同样可能存在的新公共管理的盲区，当政治、法律成为首要考虑的因素时，就难以以量化的指标对其加以度量。第三，公共信息的共享障碍。在公共管理过程中往往不可避免地要考虑到相关的保密、平等等方面的因素，当流程要求共享的因素因法律原因不允许公开时，可能顾客轮廓(customer profile)的建立和某些流程再造的试图就难以实现。

注意到公共管理的过程大致存在两类不同的形态——互赖型公共管理过程、序贯型公共管理过程。一些公共管理事务主要集中于较多涉及政治、法律因素的公共决策等行为，其形成、实现等在很大程度上依赖于组织网络内和网络间相关角色的冲突、共同利益、地位和观点等。这时公共管理过程的政策形成和实现难以序贯化、而是充满了权利与博弈，参与者总是试图在影响过程、内容和结果。因此它更多地体现了公共管理的政治灵活性，运用流程再造非常困难。但还有一些过程在更大意义上表现为一种常规的、标准化的序贯流程，这种流程往往涉及较少的政治、法律因素，主要表现为政府与公众和企业交互的内外部事务处理，并具有对象群和业务量都大且稳定的特征。这些实际上是公共管理中接近私营部门特点的业务，在运用流程再造时自然比较容易，电子服务就属于这种序贯型公共管理过程。因此，电子服务的流程再造是可行的。

3电子服务流程再造的内容框架

电子服务流程再造的定义表明，电子服务流程再造的实质是根据公民对电子服务的实际需要重新组织公共服务的提供过程，它是对原有服务流程的综合性优化，其目的是达到更高层次的顾客满意度、更大的服务灵活性和更具个性化和人性化的服务效果。故再造的具体研究内容应包括面向顾客的后台服务集成形式、电子服务的工作流管理和顾客群分析。

3．1后台集成

电子服务流程再造的实质是根据公民对电子服务的实际需要重新组织公共服务的提供过程。正如Hammer和Champy早在1993年所指出的那样，业务流程是“一系列能够增加顾客价值的、不可分割的活动”，而再造就是“对业务流程基础性的再思考和根本性的再设计，以达到成本、质量、服务和速度等关键绩效的显著性改善。”因此面向顾客的后台服
务集成形式及其组织再造就成为电子服务流程再造的首要内容。

为达到基本模式的理想效果，就需进行后台部门的流程再造。在此过程中，有两方面的集成需要考虑。第一是现有后台部门的水平集成，它强调了跨职能、跨部门的顾客需求响应和公共服务的快速、一站式提供。为此现有部门的职能和组织边界会作出调整，其组织结构和协调机制也要相应变化。在职能部门内部，一些传统的中间管理层可以裁撤，工作岗位的分类可以缩减。此外，还可以建立过程团队和培训“一专多能”的雇员等。第二是公共服务的提供者、获得者等间的垂直集成，即超越政府组织边界将供应者和顾客纳入流程再造的范围。这时顾客成为公共服务运作信息的一个重要来源，他们能够提供关于服务成本降低、服务流程改善以及准确进行服务定位等有利于再造的信息，以及承担外包服务的公共服务提供商也被从供应商角度纳入电子政府整体后台再造的范畴。

3．2工作流管理

电子服务的流程再造也是对原有服务流程的综合性优化。由于政府公众服务项目繁杂、各项目的流程涉及到的部门及次序又多种多样，因此作为对整个后台部门的整体性的流程再造必须依据一定的优先和动态原则，再造完成后也应该能够对各流程过程实施动态的跟踪和集成化的调度协调，这就是电子服务的工作流管理。工作流管理不但对非流程再造的电子服务至关重要，而且在流程再造的情况下也是一项重要内容，故列入框架。之所以称为工作流管理，除了其多流程整合的特点外，还因为工作流管理主要是通过工作流管理系统(workflow management system，WfMS)自动化地加以完成的。工作流管理系统是指运行于一个或多个工作流引擎上，用于定义、管理和执行工作流的软件系统。一个工作流管理系统能够完整地定义、管理和执行工作流。

电子服务的工作流管理是指在多个后台部门之间按照事先规定的流程规则进行公共服务事务的传递处理过程。一个工作流一般是一项或一类服务的具体流程表现，包括一组活动以及它们之间的逻辑关系。电子政府要同时进行多项电子服务过程，就可能同时存在多条工作流，这时就需要工作流管理。工作流管理不仅仅进行工作流的协调调度，还可以
从整体优化等角度出发对其中一些工作流进行改造和再设计。从流程再造的角度看，这就是各个流程初步再造之后的再再造与整合，因此工作流管理成为电子服务流程再造的核心。

3．3顾客群划分

电子服务的流程再造是为了达到更高层次的顾客满意度、更大的服务灵活性和更具个性化和人性化的服务效果。因此，客户关系管理与个性化服务被引入到再造过程中。一个基本的应用是顾客群划分，即按照不同顾客的需要组织和提供相应的服务，将与特定顾客相关的服务项目的流程加以整合。可以从多个方面对顾客群进行划分：按地理区域的划分；按人口统计学特征划分，如集成专门针对老年人的服务；按社会群体的划分，如针对学生、失业者等群体需要的服务划分，等。还有以人生旅程为线索的服务集成。

与仅从成本、速度角度考虑的流程再造相比，基于顾客群划分的电子服务流程再造为顾客提供了更多、更具引导性的服务选择，为政府提供了更具专业化的服务水准。在顾客群划分的流程设计和再造中，除了可以运用统计学的方法辅助判断某一需求的分布与多寡外，还需要注意以下两个问题：一是分类尺度的把握，它关系到政府相应细化服务的提供
能力和相应流程整合的难易和繁杂程度。这里存在一个顾客满意度与综合实现成本的衡量问题，不同的政府级别、不同的政府类型、不同地方的政府，划分的结果都可能不同。二是当以地理区域原则划分顾客群时，往往是建立在一定的共同需求性基础上的，但与其他划分方法不同，地理区域与共同需求的一致性可能要差一些。即可能存在服务的盲区，要在服务和流程中以适当的方式安排对少数异质性需求的响应。

4结论

本文给出了电子服务流程再造的一个概要，主要包括电子服务流程再造的概念，再造的必要性和可能性，以及相关理论研究框架。本文给出的电子服务流程再造的定义强调了顾客导向的目的；必要性和可能性的讨论给出了再造的最初动因以及电子服务流程的序贯型公共管理活动的本质；框架则给出面向顾客的后台服务集成、电子服务的工作流管理以及顾客群划分三方面的研究内容，其中，后台集成机制涉及现有后台部门的水平集成和公共服务的提供者、获得者等间的垂直集成，工作流管理具有对单个再造后流程进行整合与“再再造”的本质属性，顾客群划分则是客户关系管理与流程再造的全面结合。总的说来，电子服务的流程再造表现很好的现实运用性和实践探索性，在理论上也提出较多的研究问题，两方面都亟待进一步的深化和提高。